Auto 463/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Nulidad de actos administrativos sobre restitución de aportes a salud
Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Referencia: Expediente CJU-1311.
Conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrada Sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 18 de diciembre de 2020[1], la sociedad EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A (en adelante, SURA EPS), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda contra la Superintendencia Nacional de Salud. La demandante solicitó al juez declarar la nulidad de 20 resoluciones[2]. Esos actos administrativos fueron proferidos por la entidad demandada y ordenaron la restitución de recursos supuestamente apropiados sin justa causa, como resultado de un procedimiento administrativo.
2. Expuso que, con ocasión a las prestaciones extraordinarias no incluidas en el Plan de Beneficios de Salud (en adelante PBS), radicó múltiples solicitudes de recobro durante los años 2005 y 2009. En su momento aquellas fueron aprobadas y pagadas por el FOSYGA.
3. Indicó que, en el año 2011, el Consorcio FIDUFOSYGA 2005 (administrador fiduciario del FOSYGA) inició un procedimiento administrativo especial de restitución por supuesta apropiación de recursos sin justa causa conforme al artículo 3° del Decreto Ley 1281 de 2002.
4. El mencionado consorcio remitió el informe a la Superintendencia Nacional de Salud. Dicha autoridad expidió 20 resoluciones que ordenaron el reintegro de los recursos por una suma total de $4.601.552.505,47. Los actos administrativos fueron objeto de recursos y, según el escrito de demanda, a la fecha en que se inició el proceso la entidad no ha emitido pronunciamiento sobre estos.
5. La demanda le correspondió a la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Mediante Auto del 18 de junio de 2021[3], esa autoridad judicial, declaró la falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá.
Al respecto, sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura asignó el conocimiento de los asuntos relativos al reconocimiento y pago de servicios médicos a la jurisdicción ordinaria laboral. Esa decisión se sustentó en la cláusula general de competencia prevista en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. A partir de lo anterior, concluyó que el conocimiento de los asuntos relacionados con el manejo de los recursos de los servicios de la seguridad social le corresponde a la jurisdicción ordinaria.
6. Por reparto, el asunto fue asignado al Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante Auto del 21 de julio de 2021[4], ese despacho rechazó la demanda y propuso el conflicto negativo de jurisdicción. Expuso que la pretensión de la actora es la declaratoria de nulidad de un acto proferido por la Superintendencia Nacional de Salud. Por tal razón, en virtud del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), le corresponde su conocimiento a la jurisdicción contencioso administrativa. Agregó que este litigio no puede asimilarse a un conflicto de seguridad social, del cual es competente la jurisdicción ordinaria laboral, de acuerdo con el artículo 2°, numeral 4° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Bajo ese entendido, dispuso la remisión del expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto.
7. Mediante correo electrónico del 5 de agosto de 2021, la secretaria del Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá envió el expediente a la Corte Constitucional[5].
8. El 28 de enero de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia a la Magistrada Sustanciadora[6].
9. El 2 de febrero de 2022, el expediente fue entregado a la Magistrada Sustanciadora a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional SIICOR.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[7], de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[8].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[9]
2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[10].
3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[11] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[14].
4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
(i) El conflicto negativo se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca), y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá).
(ii) Existe una controversia entre la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá, en relación con la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la sociedad EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A contra la Superintendencia Nacional de Salud. El propósito de la demanda es declarar la nulidad de los actos administrativos que ordenaron el reintegro de unas sumas de dinero al FOSYGA, por supuesta apropiación de recursos sin justa causa.
(iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones. Aquellos están dirigidos a negar su competencia en relación con el asunto. De una parte, la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fundamentó su decisión en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. De otra, el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá argumentó su postura con base en los artículos 2°, numeral 4° Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social, y 104 de la Ley 1437 de 2011.
Asunto objeto de decisión y metodología
5. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera y el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá. Para ello: (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud, en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA; y, (ii) resolverá el conflicto de la referencia.
Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA
6. En el Auto 1165 de 2021[15] la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos que pretendan la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud. En particular, de aquellos que ordenan a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA, por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
7. En esa oportunidad, la Corte señaló que, la controversia se origina en el cuestionamiento de validez de los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud. En concreto los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
8. Indicó que el procedimiento que debe adelantar la Superintendencia para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa se sujeta al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En ese sentido, sus decisiones son susceptibles de recursos y de ser atacadas ante esa jurisdicción. Por lo tanto, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la encargada de resolver el asunto.
9. Adicionalmente, la Corte aclaró que, si bien la actuación de la Superintendencia Nacional de Salud tiene la finalidad de proteger los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, tal vínculo no convierte el asunto en una controversia de aquellas previstas en los numerales 4° y 5° del artículo 2° de la Ley 712 de 2001, modificada por el artículo 622 del CGP. Lo anterior, en razón a que el origen del conflicto no se refiere directamente a la prestación de los servicios de salud, sino a la orden de la Superintendencia Nacional de Salud de restituir al FOSYGA una determinada suma de dinero.
10. Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala Plena estableció la siguiente regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
III. CASO CONCRETO
11. La Sala Plena constata que, en el presente caso:
(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A) y otra de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.
(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la competente para conocer del proceso promovido por la EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A contra la Superintendencia Nacional de Salud.
(iii) Ello en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 1165 de 2021[16], de acuerdo con la cual corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las demandas contra los actos administrativos emitidos por la Superintendencia Nacional de Salud en los que ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA.
(iv) En suma, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente a la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la EPS y Medicina Prepagada Suramericana S.A contra la Superintendencia Nacional de Salud.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-1311 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A para lo de su competencia y para que comunique esta providencia a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente y al Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
KARENA CASELLES HERNANDEZ
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo denominado 01ActadeReparto.PNG.
[2] Resoluciones 599 de 2019; 3930 de 2019; 4877 de 2018; 7876 de 2019; 9026 de 2019; 9080 de 2019; 9085 de 2019; 9352 de 2019; 9353 de 2019; 9354 de 2019; 9356 de 2019; 9357 de 2019; 9681 de 2018; 9682 de 2018; 9730 de 2019; 9732 de 2018; 10357 de 2019; 10395 de 2019; 11536 de 2018 y 10799 de 2019.
[3] Expediente digital, archivo denominado 08. AUTO REMITE.pdf
[4] Expediente digital, archivo denominado 11. AUTO CONFLICTO COMPETENCIA.pdf
[5] Expediente digital, archivos denominados Correo Remisorio y link.pdf .
[6] Expediente archivo denominado Constancia de Reparto CJU 986.pdf
[7] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando ( ) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones (Auto 278 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[8] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[9] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 y 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada Sustanciadora.
[10] Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[11] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] Expediente CJU-323 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[16] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.